Verejné obstarávanie v kocke, máj 2019

https://www.verejneobstaravania.sk/casopisy/5017/verejne-obstaravania-v-kocke-maj-jun-2019

 

Neexistuje prirodzený verejný obstarávateľ v zmysle zákona o verejnom obstarávaní, ktorý by nespadal pod kompetenciu Najvyššieho kontrolného úradu. Aj preto sme sa na podnet čitateľov vybrali po stopách tejto kontrolnej inštitúcie, ktorej činnosť zahŕňa nielen kontrolu verejného obstarávania, ale aj všeobecne kontrolu efektivity štátneho nákupu. Tá v sebe objíma známy princíp hospodárnosti, ktorá sa nachádza aj v „našom“ zákone. Našu výzvu prijal a pevným stiskom ruky nás privítal sám predseda NKÚ Karol Mitrík, ktorého sme vyspovedali ani nie tak z verejného obstarávania a jeho kontroly, ale kontroly ako takej. Na účely rozhovoru sme sa stretli až dvakrát, a každé zo stretnutí bolo vzrušujúcim pohľadom do filozofie, na akú sme pri kontrolách neboli zvyknutí. Veď posúďte sami.

Aká bola vaša cesta až do súčasného kresla predsedu NKÚ a prečo ste ju prijali? Nedá sa prehliadnuť vaša bohatá kariéra a ani vek, v ktorom skutočne môžete rozdávať skúsenosti.

Skúsenosti súvisia najmä s komunálnou politikou a mnohoročným vedením primátorského úradu na východe, ale aj pôsobením ako poslanca v košickej VÚC. Aj tam som bol v priamom kontakte s verejným obstarávaním aj kontrolami, a tak mi aktuálna pozícia nie je nijako cudzia – NKÚ má vo svojej pôsobnosti skutočne široký záber a portfólio týchto činností. Myslím, že kľúčom ku dobrému zvládaniu svojej pozície vrcholového štátneho manažéra je jeho pripravenosť na realizáciu úloh, na ktoré bol vybratý. Kedysi dávnejšie mi bolo ponúknuté miesto ministra obrany, asi pre moju vojenskú ráznosť a rozhodnosť (smiech). Po nie dlhom zvažovaní tejto ponuky som si ale uvedomil, že síce odveliť rote viem, avšak v rezorte sa vôbec nevyznám a nebol by som v reálnom čase a priestore prínosom. Táto sebareflexia by nemala chýbať nikomu, kto sa rozhoduje o významnej ponuke vo vedení štátu. Vyberať na tieto posty odborníkov a nie politikov by mala byť základná úloha tých, ktorí majú právo nominovať.

Ako to vyzeralo po vašom nástupe do úradu?

O kontrole ako takej som už mnoho vedel, mal som aj mnoho životných skúseností. Pred prijatím ponuky na šéfovanie tejto inštitúcii som si pozrel stránku úradu a povedal som si, že tu je priestor na zmeny a zlepšenia. Po nástupe do funkcie som od mája do decembra (r. 2015 – pozn. red.) iba pozoroval, stretával sa s jednotlivými pracoviskami, zisťoval som aktuálny stav, mentalitu a nastavenie úradu a jeho pracovníkov. Až následne sa dala vypracovať nejaká vízia a nastaviť nejaká filozofia. Na druhej strane, na vedenie tohto typu úradu netreba ani veľa kontrolórskych skúseností ako skôr tých manažérskych. A tu som sa našiel.

O tom nepochybujeme. Poďme ale ku samotnému verejnému obstarávaniu a jeho kontrole. Kedysi bol trend odstupovať akékoľvek zistenia z kontrol, ktoré sa týkali verejného obstarávania, na ÚVO. Nie je dnes trend posudzovať tieto procesy nákupu pod jednou kontrolnou strechou?

Ani nie, práve naopak. V minulosti bolo podpísané memorandum s ÚVO, ešte za jeho niekdajšej predsedníčky – ale nebolo veľmi uvedené do života, bolo skôr deklaratórne. V r. 2017 sme podpísali memorandum s jeho novým predsedom, aby sme si s kontrolnými právomocami „neliezli do kapusty“. Je nesporné, že na ÚVO sa realizuje kontrola obstarávacích procesov a ich súladu so zákonom o verejnom obstarávaní, je tam možnosť správneho konania, udeľovania pokút, ktoré mimochodom podľa mňa nie sú nijako nízke. Náš úrad v zmysle zákona nedisponuje žiadnym sankčným mechanizmom. Netvrdím, že sankcie sú všeliekom, ale ak zistíme také porušenia vo verejnom obstarávaní, ktoré sú závažné a čerstvé, teda do 3 rokov, odosielame ich práve tam. Tam, kde ale ÚVO nedisponuje takými nástrojmi na zistenie hospodárnosti alebo efektivity nákupu, nastupujeme s vyhodnocovaním už my, vtedy sa naopak ÚVO obráti na nás. Opakujem však, že my nemáme sankčné právomoci, maximálne pokutu za marenie výkonu kontroly.

Nie je váš výkon kontroly teda iba symbolický?

To by som tiež nepovedal. Niekedy viac ako pokuta z jedného verejného rozpočtu do druhého je práve zverejňovanie výsledkov kontrol, možno akýsi verejný pranier alebo hoci aj verejná pochvala. Naša filozofia je však taká, že pokuty nič neriešia, skôr šírenie príkladov dobrej praxe prostredníctvom medializácie. Nezverejňujeme však protokoly z výsledkov kontrol, ale tieto protokoly cez editorov „prekladáme“ do zrozumiteľného jazyka v podobe akýchsi záverečných správ z kontrol. Verejnosť by nebavilo čítať 300-stranové výstupy, tie teda prevádzame pre potreby iných štátnych orgánov, napr. prokuratúry alebo samotnej verejnosti, do už spomenutých záverečných správ. Doba sa zmenila, dnes už totiž nie je riaditeľom ten, kto vyrába na sklad, ale kto predáva. A my predávame – informujeme o našich výsledkoch verejnosť, je to predsa naša povinnosť a jeden z pilierov a dôvodov nášho fungovania. A robíme to najmä cez médiá, ktoré sú na túto funkciu najlepšie určené.

 

Aká je teda filozofia samotnej kontroly NKÚ?

Čistú hospodárnosť, resp. celkom zjavnú nehospodárnosť v rámci elementárneho porovnania výsledku obstarávania s trhom prenechávame na ÚVO, to je skôr ich parketa, ak teda hovoríme ešte o niečom inom ako len striktnom procese VO. My ideme ďalej. Našou filozofiou je hodnota pre občana, teda či ten občan pocítil prínos tej-ktorej investície, napríklad kúpy osobného alebo nákladného auta nejakou organizáciou. Ak sa kúpi niečo, čo sa potrebuje iba pre niekoho províziu, je to proste problém. Následné odsúvanie nakúpeného majetku ako nepotrebného na iné organizácie je zlá koncepcia nákupu a niekto za ňu musí byť zodpovedný. Pri kontrole sa samozrejme posudzuje, či sa vykonala vhodná a dobrá príprava na nákup, či naň boli pripravené prostriedky, avšak najdôležitejší je zmysel samotného nákupu a jeho pridaná hodnota oproti stavu pred ním. Ako sme napríklad zistili pri medializovanom nákupe CT prístroja – síce peniaze naň boli, nejaká príprava sa vykonala, avšak predmet bol nakúpený zbytočne a neúčinne, jeho prehnané funkcie nemohli byť využité, nakoľko tu nerobíme takéto vyšetrenia, resp. sa tu neoperujú tie druhy ochorení, na zobrazovanie ktorých má počas operácie prístroj súčiastky. NKÚ jednoznačne odporúčal centralizovaný nákup, nakoľko sa dali očakávať množstevné zľavy, čo sa nakoniec po jeho realizácii aj ukázalo ako pravdivý predpoklad. Možno sa pri tomto centrálnom nákupe nepodarilo úplne všetko, ale nakúpili sme rádovo hospodárnejšie a výhodnejšie ako v tom prvom prípade, o ktorom verejnosť toľko počula.

Keď sme teda pri tom porovnávaní, realizujete aj nejaké benchmarky podobných nákupov so zahraničnými partnermi?

Samozrejme. Máme výbornú spoluprácu v rámci celej V4, nakoľko práve tieto trhy pokladáme za relevantné, sú obdobné veľkosťou a vychádzali aj z podobných socioekonomických fundamentov. Zároveň máme mnohé podobnosti sociálnej alebo rodinnej politiky.

Čo majú tieto politiky spoločné s kontrolnou činnosťou?

Veľmi veľa. Dnešné kontroly už nie sú kontrolami 20. storočia v zmysle mal dať – dal, resp. či niekto zaúčtoval položku do správneho stĺpca. V 21. storočí sa musí najvyšší kontrolný úrad štátu zaoberať výkonnostnými kontrolami, procesnými auditmi a auditmi orgánov s tvorbou vrcholových politík, ktoré následne ovplyvňujú míňanie štátnych prostriedkov. NKÚ nesmie byť štatistom, ale naopak určitým vizionárom toho, do čoho je správne investovať, aké výdavky sú prežitkom alebo čo je viac a čo menej dôležité – to je už tak nejako jeho úloha. Pre tieto účely sme museli meniť aj veľa z osadenstva úradu, odborníkov školíme a pripravujeme na konkrétne audity. Taktiež chceme aj my sami podstúpiť audit, ktorý sa realizuje na takýchto vrcholových kontrolných inštitúciách.

Vrátim sa ale ku tomu benchmarku, ktorý pokladáme za veľmi dôležitý. Robili sme napríklad kontrolu slovenského výberu spotrebných daní. Posudzovali sa jednotlivé parametre – koľko colníkov, resp. správcov dane sa podieľa na akom výbere dane ktorej komodity a podobne. Hoci sme u nás nenašli žiadne kľúčové pochybenia, porovnanie napríklad s Českou republikou ukázalo, že efektivita je u nich omnoho vyššia, teda sú nižšie náklady na správu tej-ktorej komodity, podliehajúcej spotrebnej dani – a to napriek tomu, že počet daňových subjektov, ktoré podliehajú kontrole, je u nich podstatne vyšší. Rovnako sme sa pozerali aj na diaľnice – u nás stoji priemerný kilometer diaľnice x eur, avšak v Maďarsku, Slovinsku, Rakúsku alebo ČR je to už ypsilon eur, a je celkovo nižší. Na benchmarkovanie existuje aj presný manuál, ktorý odzrkadľuje hornatosť terénu a súvisiace aspekty, potom to má naozaj vyššiu vypovedaciu schopnosť.

Tieto štatistiky môžu byť naozaj zaujímavé. Ako teda globálne hodnotíte proces štátneho nákupu cez verejné obstarávanie, keď existujú takéto rozdiely?

Novela zákona z minulého roka určite sčasti pomohla. Aj my sme verejný obstarávateľ, cítime to. Ak sa ale urobí dobrá analýza PHZ a dobrá príprava, vtedy je spravidla aj nákup kvalitný bez ohľadu na to, či je to zákazka s nízkou hodnotou alebo veľký nákup zariadení alebo stavebných prác. Ak sa však nadsadí cena, aby niekto zarobil na spätnej provízii, potom to môže dopadnúť zle po všetkých stránkach.

Nedávate si servítku pred ústa.

A prečo by som mal. Ako príklad môžem uviesť napríklad verejné osvetlenie v samosprávach, ktoré mnohokrát rezonovalo v médiách. Košická univerzita nám spracovala odporúčaný manuál, metodiku na účely kontroly. Na takéto komplexné kontroly sa musíme aj komplexne pripraviť. Kontrolóri by mali mať už v sebe tú filozofiu kontroly verejnej politiky, dnes príprava kontroly trvá rok. Kontrolóri chodia nabrífovaní, vedia, aké sú riziká v príslušnom druhu nákupu.

A aké boli závery?

V priamej odpovedi budem veľmi stručný. Osvetlenia boli najdrahšie z eurofondov. Najlacnejšie boli zasa vtedy, keď sa obstarávali z vlastných prostriedkov obce. Je k tomu potrebné niečo dodávať? Taktiež koncesné spôsoby obstarania svietenia v obciach boli niekedy nedomyslené. Niekedy je koncesia skvelá a presviedčam sa o tom vždy, keď jazdím napríklad po diaľničnej Pribine. Pri svetlách to však nebol najšťastnejší spôsob. Ak aj odovzdáte koncesionárovi odberné miesta, musíte vedieť, čo bolo na nich pred koncesionárom a po koncesionárovi. Dôležité je, že to si práve obstarávateľská organizácia musí spraviť projekt na úsporu, nie koncesionár – ten už myslí vždy iba na seba a ak nie je vyčíslená úspora, celá mu ostane v jeho súkromnom vrecku. Verejný obstarávateľ musí presne vedieť, kedy sa mu vracia investícia. Výsledok obstarávania by nemal byť, že sa iba obstaralo v súlade so zákonom, ale efekt nevidieť, resp. výdavky sú také, aké aj boli bez jasného určenia ich rozdelenia.

Tu ale potom prichádzame ku otázke, ktorú sme v našom časopise rozoberali aj s predstaviteľmi Protimonopolného úradu SR. Prečo úradníci nerozmýšľajú tak ako vo svojej domácnosti?

Presne tak! Tieto excesy by sa nestávali, keby tí úradníci robili to, čo múdro robia doma, veď hlúpi nie sú. Z cudzieho ale krv netečie, ak sú rozpočtové prostriedky, musia sa vyčerpať do konca roka, tak kúpme, čo sa len dá.

Hovorí sa tomu aj tzv. výdavkový hokejkový efekt, kedy sa počas roka rovnomerné výdavky posledné dva mesiace zdvihnú kvôli čerpaniu koncu roka a ich krivka sa podobá na ležiacu hokejku. V súkromnej sfére sú tieto „hokejky“ riadené, v štátnej sfére nie. Pomohla by nejaká zmena zákona o rozpočtových pravidlách?

Zákonom nemôžete meniť myslenie ľudí, to je vždy otázka manažmentu organizácie, prípadne štátu samotného. Niekedy sa stane, že sa pridelia prostriedky v septembri s tým, že sa musia minúť do decembra vrátane úhrady faktúr. Rozpočtové opatrenia by ale mali byť výnimkou – inak sa stáva proces rozdeľovania prostriedkov vlastne netransparentný. NKÚ je v zmysle Ústavy SR nástrojom parlamentu, a teda práve parlament by sa mal zamyslieť, ako systém v tejto otázke zmeniť.

V tejto súvislosti, teda čo sa týka čistých finančných kontrol, môžem uviesť príklad Fínska. Tam majú jednotný systém finančného a rozpočtového riadenia, čiže každá organizácia účtuje úplne rovnakým spôsobom v rovnakej aplikácii. Ich finančná kontrola/audit pozostáva zo stlačenia tlačidla, ktoré im vychrlí prípadné výkyvy alebo anomálie bez toho, aby bola organizácia zaťažovaná. Týchto kontrol je veľmi veľa, ale v reáli vlastne nie sú fyzicky vykonávané. Poukazujem týmto jednoznačne na dobrú prax. U nás si každá organizácia účtuje podľa seba, čo kontrolnú činnosť a prehľad výdavkov výrazne komplikuje.

Nedá sa nám nespýtať, čo zaujímavé sa podarilo v rámci vášho vlastného obstarávania na úrade, môžete sa pochváliť s nejakým best-practice?

V zásade až 80% našich prostriedkov ide do mzdových nákladov, máme teda minimum investičných alebo iných výdavkov, resp. sú veľmi drobné. Avšak napríklad osobné vozidlá sme nakupovali cez rámcovú dohodu s Ministerstvom vnútra SR – tieto autá by sme nikdy v našom objeme nenakúpili za tak priaznivé jednotkové ceny. Takže sa vlastne môžeme pochváliť, že sme aj bez obstarávania nakúpili plne efektívne (smiech). Keď sme však pri tých autách, efektivita nákupu sa neriadi iba porovnaním cien, ale aj funkčnosťou samotného inštitútu nákupu. Je zbytočné kupovať pre vrcholový manažment autá za 80 tisíc eur, ktoré sú možno značkou alebo označením luxusné, ak máme možnosť za polovičnú cenu vybrať si auto bežnej značky, ktoré však disponuje omnoho pohodlnejším miestom na zadných sedadlách, ktoré manažéri najviac využívajú pri svojej práci v rámci presúvania sa. Takto by mali rozmýšľať všetci, veď to je zdravý sedliacky rozum a win-win v rámci celého procesu.

Nepochybne. Aké sú teda podľa vás problémy súčasného štátneho nákupu, resp. zákona o verejnom obstarávaní?

Pamätám si, že v deväťdesiatych rokoch žiaden takýto zákon neexistoval, resp. bola to neskôr vyhláška s niekoľkými článkami. Vtedy sme sa nebáli nakupovať s mnohými hodnotiacimi kritériami, najmä referenciami. A išlo to. Dnešný zákon s takmer 200 paragrafmi je veľmi striktný a podrobný, a hoci si ctíme zákony, akoby súlad procesu nákupu so zákonom bol dôležitejší ako jeho samotný výsledok. Okrem toho si myslím, že nákupca musí mať aj úprimnú snahu o transparentnosť a dobrý výsledok, nie myslieť na svoju províziu. Keď to tak nie je, práve vtedy vznikajú komplikované a podrobné zákony. Na Západe, napríklad vo Veľkej Británii, neexistujú také podrobné zákony – tam si skrátka nikto nedovolí vymýšľať a ísť proti zjavnému duchu zákona a jeho logike. O to to majú potom jednoduchšie. U nás by sme zákony len čo najviac „zošrubovali“, na to by nás bolo.

Nemyslíte si, že vyššie limity od 1.1.2019 môžu byť otvorenými dverami pre neefektívne nakupovanie?

Ja by som v tom v zásade nevidel problém, pokiaľ ľudia nakupujú čestne, za vyššími limitmi netreba hľadať zlý úmysel. Naopak, pomohli v rýchlosti nakupovania tisícom verejných obstarávateľov, najmä v samospráve. Ľuďom ťažko vysvetlíte, že musia niekedy pol alebo trištvrte roka čakať na výsledok obstarávania na opravu malého mosta, po ktorom stále nemôžu chodiť. Ich limity nezaujímajú.

A čo ak narýchlo a zle vybraný dodávateľ opraví most zle a nepomôžu ani vyššie limity?

Nie som odborník na verejné obstarávanie, ale ak je stavba z dôvodu poruchy alebo zlého vyhotovenia nepoužiteľná a ľudia by museli jazdiť 80 kilometrovou obchádzkou, domnievam sa, že je to naozaj mimoriadna udalosť, s ktorou sa spájajú účinky zrýchleného obstarávania. Týmto nie sú dotknuté sankcie voči pôvodnému dodávateľovi. Ako som už viackrát naznačil, je to najmä o príprave nákupu, nie o dĺžke lehoty na predkladanie ponúk.

Dotkli ste sa nákupov v zdravotníckom sektore... Realizovali ste nejaké kontroly v tomto smere?

Ako prvé po nástupe do úradu. Zistili sme, že nemocnice, ktoré sú obchodnými spoločnosťami, a to bez ohľadu na to, či sú štátne, samosprávne alebo súkromné, proste fungujú, kdežto tie, ktoré boli odkázané na príspevky ako príspevkové organizácie, nefungujú. Je ťažké pochopiť, ako sa môže niekto postaviť na čelo nemocnice s vedomím, že nemá vykrytú základnú prevádzku na celých 12 mesiacov v roku a pláta to príspevkami koncom roka. Myslím, že potrebujeme kompletnú transformáciu a vyvodzovať osobnú zodpovednosť. To môže byť kľúčom.

Keď sme pri osobnej zodpovednosti, ako sa pozeráte na snahy o znovuzavedenie inštitútu odborne spôsobilej osoby pre verejné obstarávanie, ktorá tu fungovala do r. 2013?

Ja s tým plne súhlasím, vrátane osobnej zodpovednosti. Ak existujú pochybnosti, či sa nedostanú do rozporu so zákonom o štátnej službe pri hierarchickom prijímaní príkazov od nadriadených, neobávam sa toho. Príkaz, uložený v rozpore so zákonom, nie je príkazom a existujú mechanizmy na riešenie týchto situácií. Zmena musí možno prísť zdola a logický, kvalitný a premyslený nákup musí vyhrať pred osobným prospechom. To ale treba jednoznačne podporiť aj snahou o zmenou zhora – štátni manažéri musia byť vyberaní odborne, nie politicky a musia mať aj určité morálne a osobnostné kvality. Ja sa snažím do svojho úradu prijímať iba ľudí múdrejších odo mňa, aby mi dobre poradili. Sú ale aj takí manažéri, ktorí tých múdrejších radšej rýchlo odseknú, aby ich náhodou nepreskočili. Aj to je lesk a bieda štátnej správy na Slovensku.

Čo hovoríte na prvé rozsudky na Slovensku za trestné činy v oblasti verejného obstarávania? Je to niečo, čo tu predtým nebolo...

V štáte musí byť aj prevencia a represia, keď už nič iné nepomáha. Verejné obstarávanie je o príslušnom štátnom manažérovi, ktorý má kompetenciu nastavovať pravidlá. Veď on aj musí byť za ne zodpovedný. Ak sa deje niečo nelegálne alebo rozporné so zákonom, je za tým na konci živý človek.

Aký máte názor na slovenský elektronický kontraktačný systém?

Začnem od prieskumov, ktoré sme si na úrade robili. Z európskej dvadsaťosmičky nám odpovedalo 11 štátov, z nich ma desať vlastné EKS, resp. nejakú jeho obdobu. U nás je to vlastne privátny systém, zakontrahovaný do roku 2022. V systéme sme odhalili viaceré nedostatky, napríklad odmenu za prevádzku vo vzťahu ku PHZ jednotlivých zákaziek. Nakoniec sa zistilo, že niektoré súťaže neboli zrealizované v zmysle ozajstného dodania predmetu zákazky. Z určitého systémového pohľadu to teda vzniklo ako trochu nedokonalý nástroj. Jedno z odporúčaní z našich výstupov bolo, aby EKS prebralo ÚVO. Je ale pravdepodobné, že prípadné zmeny sa uskutočnia až po vypršaní pôvodne stanoveného obdobia.

Je v súčasnosti nejaký predmet kontroly, ktorý by mohol našich čitateľov zaujímať v súvislosti s verejným obstarávaním?

Neviem či úplne v súvislosti s verejným obstarávaním, ale začali sme kontrolovať Národnú diaľničnú spoločnosť v súvislosti s výberom mýta, ktoré u nás realizuje spoločnosť Skytoll. Tento nákup i jeho efektivitu budeme posudzovať nami zmienenou filozofiou – teda koľko peňazí z vyzbieraného balíka ide naspäť do samotných ciest, ich opráv a stavieb. Až tam sa ukáže, či bol vlastne nákup tejto služby úspešný alebo nie.

V tom prípade vám v tomto prajeme veľa energie a trpezlivosti?? Na záver ešte obligatórna otázka o našom časopise o verejnom obstarávaní. Hoci sa vás táto téma týka iba okrajovo, čo sa vám na ňom páči a čo by sme ešte mohli zlepšiť?

Média sú kľúčovým hráčom v čistote verejného života, novinári sú tí, ktorí strážia písané i nepísané pravidlá a vďaka novinám, televízii je verejnosť lepšie informovaná, vzdelanejšia a môže oveľa lepšie pozerať na ruky tých, ktorí v ich mene rozhodujú o verejných financiách, majetku. Síce Váš časopis je odborným periodikom, ľahkosť pera, ktoré používate ho robí zrozumiteľným aj pre laika. Želám Vám preto, aby ste si túto cennosť zachovali, aby ste boli čitateľný a zrozumiteľný nielen pre tých, ktoré Vaše články, rozhovory berú ako inšpiráciu, ale aby ste boli aj zdvihnutým prstom pre tých, ktorí svoje poslanie vo verejnej funkcii nevnímajú ako službu spoločnosti, ale ako...

Ďakujeme Vám za rozhovor a prajeme ešte veľa energie a entuziazmu vo všetkom, do čoho sa pustíte! ??

Za VO v kocke sa zhováral Martin Boržík

Celý rozhovor je k dispozícii na stiahnutie (pdf, 5,6 MB)